نوشتۀ کنونی کوشش میکند با مقایسه میان دو توافقنامه – توافقنامه حکومت وحدت ملی و توافقنامه حکومت تازه تشکیل – به پرسشهای (چه تفاوتهای میان این دو توافقنامه وجود دارد؟)، (آیا از توافق برای ایجاد حکومت وحدت ملی تا تواقق برای ایجاد حکومت تازه تشکیل پیشرفت قابل ملاحظهیی در راستای خواست مردمسالارانه وجود داشته است؟) و (تفاوت اعتبار میان این توافقنامهها تا چه اندازه است؟)، پاسخ دهد.
علت وجودی هر دو توافقنامه جنجالهای بر پا شده پس از انتخاباتهای ریاست جمهوری دو دوره اخیر بوده است. با این حال، نه تنها این که توافقنامهها تا هنوز نتوانستهاند در مراجع قانونی به خود جا باز کنند، بلکه برخلاف معیارهای دموکراتیکِ مرسوم در کشورهای دیگر و شعارهای جمهوریتخواهانه به تکرار خود دلیل شدهاند برای دور زدن اصول دموکراتیک حکومتداری.
رقبای پیشتاز برای ریاست جمهوری در دو دورۀ اخیر انتخابات ریاست جمهوری افغانستان، داکتر عبدالله عبدالله و داکتر محمد اشرف غنی بودهاند. در هر دو دوره به ترتیب خواست گروه انتخاباتی «اصلاحات و همگرایی» و «ثبات و همگرایی» برخلاف خواست گروه «تحول و تداوم» و «دولتساز» غیر تمرکزسازی و تغییر ساختار نظام در برابر متمرکزسازی و تداوم نظام موجود بوده است. با آنکه خواست تغییر ساختار نظام با شرط تعدیل در قانون اساسی در هر دو توافقنامه ذکر شده است، اما با توجه به تجربۀ حکومت وحدت ملی میتوان چنین استنباط کرد که این خواست در توافقنامه جدید نیز روی متن باقی میماند و عملی نخواهد شد.
عمدهترین مواردی که به عنوان تفاوتهای چشمگیر در هر دو توافقنامه وجود دارد:
در توافقنامه حکومت وحدت ملی مهمترین اصل را میتوان تغییر ساختار محسوب کرد، زیرا در بخش نخست این توافقنامه به گونۀ صریح و به جزئیات در مورد چهگونهگی اجراییشدن این خواست تا دو سال پس از آغاز کار حکومت وحدت ملی پرداخته شده است. «رئیس جمهور متعهد است تا لویه جرگه را بهمنظور بحث روی تعدیل قانون اساسی و ایجاد پست صدراعظم اجرایی دایر نماید.» در ادامه آمده است: «رئیس جمهور پس از انجام مراسم تحلیف در مشوره با رئیس اجرایی، طی یک فرمان، کمیسیونی را بهمنظور تهیۀ پیشنویس تعدیل قانون اساسی تشکیل میدهد.» در حالی که این اصل در توافق جدید به محور صلح و صلحخواهی جا بدل کرده و در مورد تغییر ساختار نظام تنها به مادهیی با این محتوا – تعیین هیأت برای طرح و تعدیل قانون اساسی به منظور تغییر ساختار حکومتی پس از برگزاری انتخابات شوراهای ولسوالی – اکتفا میکند.
در توافقنامه حکومت وحدت ملی، رئیس اجرایی حکومت از 13 مورد صلاحیتهای مهم اجرائیوی در کابینه و شورای وزیران برخوردار است که شماری از موارد عمده آن را اینجا میآورم (برای مرور همه موارد رجوع شود به اصل متن توافقنامه)
اشتراک رئیس اجرایی با رئیس جمهور در مجالس دو جانبۀ تصمیمگیری؛
تطبیق برنامه اصلاحات حکومت وحدت ملی؛
اعمال صلاحیتهای مشخص اداری و مالی که بر اساس فرمان رئیس جمهور تعیین میگردد؛
نمایندهگی خاص از رئیس جمهور در سطح بینالملی حسب لزومدید رئیس جمهور؛
در حالی که توافقنامه جدید هیچیک از این صلاحیتها را به رئیس شورای عالی مصالحه قایل نشده و در عوض او فقط در نهادی زیر نام «شورای عالی مصالحه ملی» از صلاحیتهای چون: رهبری امور پروسه صلح، رهبری جلسات شورای عالی مصالحه ملی و تعیین و تقرر مقامات و کارمندان اجرائیوی و اداری مربوطه، به شمول منسوبین وزارت دولت در امور صلحبرخوردار میباشد.
در توافقنامه جدید، نهاد شورای عالی مصالحه از امکانات بودجوی مستقل برخوردار بوده و این نهاد میتواند حتا از کشورهای بیرونی نیز حمایت پولی کسب کند. در حالی که از استقلال بودجه در توافقنامه حکومت وحدت ملی برای نهاد ریاست اجرایی در این مورد هیچ چیزی گفته نشده است.
در توافقنامه حکومت وحدت ملی رئیس اجرایی در معرفی و تعیین مقامات عالی رتبه از صلاحیت و سهم مساوی با رئیس جمهور برخوردار است، چنانکه در متن توافقنامه نیز آمده است: «رئیس جمهور و رئیس اجرایی بالای یک مکانیزم مشخص برای تعیین مقامات عالیرتبه به اساس شایستهگی موافقه میکنند. این مکانیزم زمینه اشتراک کامل رئیس اجرایی را در پیشنهاد افراد مناسب برای پستهای مورد نظر و رسیدهگی کامل به این پیشنهادات فراهم میکند.» در حالی که در متن توافقنامه جدید تنها سهم پنچاه فیصد برای رئیس شورای مصالحه درج شده است اما صلاحیت مستقیم عزل و نصب مقامات حکومتی از وی گرفته شده و او تنها به عنوان یک سهمدار در حکومت باقی مانده است.
به اصلاح نظام انتخاباتی در توافقنامه حکومت وحدت ملی توجه جدی شده و کار شیوۀ مشخص و زمانبندیشدهیی برای این مهم در نظر گرفته شده است. در بخشی از متن توافقنامه به منظور اصلاح نظام انتخاباتی آمده است: «به منظور حصول اطمینان از این که انتخابات در آینده افغانستان از اعتبار کامل برخودار باشد، نظام انتخاباتی افغانستان (قوانین و نهادها) به تغییرات بنیادی نیاز دارد.» در صورتی که توافقنامه جدید در اصلاح نظام انتخاباتی مروری گذرا داشته و چندان تأکیدی ندارد.
آنچه در توافقنامه جدید مطابق یک کار شیوه منظم به آن توجه شده و برعکس در توافقنامه حکومت وحدت ملی تنها به اتکا به مشاورت جانبین به آن اکتفا شده است. در متن توافقنامه جدید مکانیزم تطبیق نظارت و تطبیق عملی مواد توافقنامه طی هفت ماده به گونه مفصل پرداخته شده که منظور از آن پیگیری موارد نقض توافقنامه و جلو گیری از تخطیها است. «در صورت نقض و تخطی از توافقنامه تیم تخنیکی تلاش میکند تا از طریق تفاهم جلو نقض توافقنامه را بگیرد. در ضمن هیأت نظارتی پنج نفره ایجاد میگردد تا از نقضهای توافقنامه جلوگیری کنند. طبق متن توافقنامه، یک تیم تخنیکی مشترک از دو طرف برای شناسایی موارد نقض توافقنامه نیز ایجاد میگردد.»
در توافقنامه جدید به اجماعی از رهبران سیاسی به عنوان شورای عالی دولت توافق شده است که قرار است به رئیس جمهور مشوره بدهند. در حالی که چنین چیزی در توافقنامه حکومت وحدت ملی دیده نمیشود.
از آنجایی که توافقنامه جدید برای ایجاد حکومت بیشتر به صلح توجه دارد، لازم است تا اندکی به این مهم بیشتر پرداخته شود. هر چند صلح پایان نهایی هر جنگی است، اما لازمه رسیدن به صلح زمینهسازی و مساعد ساختن بستر آن است. زمینهسازی به معنای این که طرفهای درگیر در نزاع، برخوردار از نیت صلحخواهانه باشند. چنانکه دیده میشود در وضعیت کنونی، افغانستان هنوز برای رسیدن به صلح به زمان بیشتر نیاز دارد. با این حال، منطقی خواهد بود که دروازۀ مذاکره و رسیدن به صلح در جریان هر نزاعی همیشه باز گذاشته شود. هرچند در توافقنامه حکومت توافقی تازه تشکیل، ایجاد شورای عالی مصالحه با امکانات بودجهیی مستقل، ساختار نو پا معرفی شده است، اما روایت صلحطلبانه از زمان حکومت داکتر نجیبالله تا کنون در برهههای گیسخته از هم به عنوان یکی از روایتهای شناخته شده در برابر روایت جنگ وجود داشته است. اگر قرار باشد اصل مردمسالاری را مد نظر داشته باشیم، غیر متمرکزسازی صلاحیت امور صلح و جنگ در اوضاع کنونی افغانستان بسیار مهمتر از انحصاریسازی فرمان جنگ، تنها برای یک شخص خواهد بود. این در حالی است که تصمیم نهایی چهگونهگی جنگ، قرار قانون اساسی افغانستان در هر دو دوره برای سرقومندان اعلی قوای مسلح حفظ شده است.
برای برخی دیگر از تفاوتهای یاد شده در بالا میان دو توافقنامه در امر مردمسالاری میتوان پیشرفتها و عقبگردهای ذیل را برشمرد.
موارد مهم در هر دو توافقنامه را به دو بخش میتوان تقسیم کرد.
غیر متمرکزسازی، تغییر ساختار نظام و توجه به صلح را میتوان از امور مهم مردمی دانست که مستقماٌ به زندهگی و سرنوشت شهروندان افغانستانی بستهگی دارد.
سهمیهبندی ادارات و نهادها و تفویض امتیازات شخصی به شخصیتهای سیاسی بیشتر بهرهبرداری گروهی و شخصی دانسته میشود.
مورد قابلملاحظۀ دیگر میان این دو توافقنامه میزان اعتباری است که هر یک از توافقنامهها از آن برخوردار بودهاند. توافقنامه حکومت وحدت ملی پس از جنجالیشدن انتخابات سال 2014 با تضمین و زیر نظر دولت ایالات متحد آمریکا، سازمان ملل متحد و برخی دیگر از کشورها و نهادهای معتبر سیاسی به امضا رسید. توافقنامه حکومت وحدت ملی برخوردار از امضای سفیر ایالات محتد آمریکا و نماینده خاص سازمان ملل بود. اما توافقنامه حکومت جدید بدون هیج تضمین خارجی فقط با حضور چند تن از سیاستمداران و متنفذین داخلی به امضا رسید. این تفاوت نشان میدهد که میزان اعتبار توافقنامه پیشین بسیار بیشتر از اعتبار توافقنامه کنونی است. در گذشته، در بسا موارد دلیل ناکامیهای حکومت وحدت ملی عدم تطبیق و خلافورزی از اصول توافقنامه دانسته شده است. بیشتر موارد اتهام پیمانشکنی و تخطی از اصول تفاهمنامه حکومت وحدت ملی به محمد اشرف غنی وارد است.
در نتیجه اینکه، وقتی به تغییرات در هر دو توافقنامه دیده شود، کمتر مواردی را میتوان یافت که در امر مردمسالاری از گذشته تا کنون رو به پیش بوده باشد، بر عکس موارد زیادی از عقبگرد در راستای خواست مردمسالارانه در تفاوتهای دو توافقنامه بیشتر مشهود است. از سوی دیگر، در متن توافقنامه حکومت وحدت ملی ذکر شده است: «این موافقتنامه به تنهایی خود نمیتواند رابطه میان رئیس جمهور و رئیس اجرایی را به صورت کامل تعریف کند، بلکه این رابطه باید در نتیجه تعهد هر دو جانب به مشارکت، تعاون، همکاری و مهمتر از همه، مسئولیتپذیری در برابر مردم افغانستان تعریف گردد.» اما چنانکه دیده شد، در طول مدت حکومت وحدت ملی هیچگاهی همکاری میان دو طرف توافقنامه وجود نداشت و این سبب جنجالهای دوامداری نیز گردید. بنابراین، میتوان احتمال پیمانشکنی را نسبت به تطبیق توافقنامه کنونی نیز در آینده حکومت توافقی تازه تشکیل پیشبینی کرد.
